行政法学1

何小强诉华中科技大学履行法定

职责纠纷案

一、案例编号（1—01）

二、学科方向：行政法学

三、案例名称：何小强诉华中科技大学履行法定职责纠纷案

四、内容简介

2003年9月至2007年6月，何小强就读于华中科技大学武昌分校（以下简称“武昌分校”）通信工程专业。2007年6月30日，何小强获得武昌分校颁发的普通高等学校毕业证书但并未取得学士学位。原因在于：何小强未通过全国大学英语四级考试，武昌分校根据《华中科技大学武昌分校授予本科毕业生学士学位实施细则》中关于只有通过全国大学英语四级考试的武昌分校本科毕业生，才有资格申请授予华中科技大学学士学位的规定，没有向华中科技大学推荐、报送何小强的相关资料。何小强向华中科技大学和武昌分校提出授予工学学士学位的申请，在收到武昌分校否定的书面答复后，于当天以华中科技大学为被告向武汉市洪山区人民法院提起了行政诉讼，诉讼过程中洪山区人民法院依法追加武昌分校为第三人。

五、关键词：学位证书；法定职责；行政诉讼

六、具体案情

（一）当事人

原告：何小强，武昌分校2007届（2003年入学）通信工程专业本科毕业生

被告：华中科技大学

第三人：武昌分校

（二）拒发学位证

2003年5月12日，武昌分校颁发的《华中科技大学武昌分校授予本科毕业生学士学位实施细则》第二条规定：“凡具有我校学籍的本科毕业生，符合本《实施细则》中授予条件者，均可向华中科技大学学位评定委员会申请授予学士学位”；第三条规定：“……达到下述水平和要求，经学位评定委员会审核通过者，可授予学士学位……（三）通过全国大学英语四级统考。”

2003年6月27日，《华中科技大学本科学分制学籍管理条例》第五十七条规定：“凡有下列情况之一，学校不授予学士学位……2.国家大学生英语四级考试不及格。”

2003年9月至2007年6月，何小强就读于第三人武昌分校通信工程专业。

2006年12月，华中科技大学作出《关于武昌分校、文华学院申请学士学位的规定》，确定非外国语专业的申请者须通过全国大学英语四级考试，此是授予学士学位的必备条件之一。

2007年6月30日，何小强仅获得武昌分校颁发的普通高等学校毕业证书，并未获得学士学位证。

2007年8月26日，何小强向华中科技大学和武昌分校提出授予工学学士学位的申请。

2008年5月21日，武昌分校书面答复原告，因其没有通过全国大学英语四级考试，不符合授予条件，华中科技大学不能向其颁发学士学位。

（三）行政诉讼一审

1.诉讼请求

何小强不服华中科技大学和武昌分校不授予其学士学位的决定，于2008年5月21日向武汉市洪山区人民法院提起行政诉讼，请求法院判令华中科技大学依法定条件授予其工学学士学位证书。

2.原告理由要点

被告华中科技大学以原告没有通过全国大学英语四级考试为由，不授予原告工学学士学位的行为，没有法律依据。

3.被告答辩要点

（1）第三人武昌分校以原告何小强未通过全国大学英语四级考试，不具备学士学位授予条件为由，没有向被告推荐、报送原告相关资料。

（2）原告要求被告授予其工学学士学位，没有事实和法律依据，且已超过起诉期限，请求判决驳回原告的诉讼请求。

4.第三人意见要点

根据《华中科技大学武昌分校授予本科毕业生学士学位实施细则》的规定，只有通过全国大学英语四级考试的武昌分校本科毕业生，才有资格申请授予华中科技大学学士学位。

5.一审判决要点

武汉市洪山区人民法院作出判决：驳回原告何小强要求被告华中科技大学为其颁发工学学士学位的诉讼请求。主要理由如下：

（1）第三人对该校达到学士学术水平的本科毕业生，向被告推荐，由被告审核是否授予学士学位。被告及第三人均将通过全国大学英语四级考试作为学士学位授予的具体条件之一，没有违反《中华人民共和国学位条例》第四条、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十五条的规定。第三人以原告没有通过全国大学英语四级考试，不符合学士学位授予条件为由，没有向被告推荐审核是否授予原告学士学位。原告要求被告为其颁发工学学士学位证书的诉讼请求，无事实和法律依据。

（2）被告在收到原告邮寄送达的申请书后，转交原告所在学校处理，并由第三人书面告知了原告不能授予学位的原因。原告起诉被告不作为的理由不成立，依法不予支持。

（3）武汉市洪山区人民法院依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款、第五十六条第（一）项之规定，于2008年12月18日作出判决：驳回原告何小强要求被告华中科技大学为其颁发工学学士学位的诉讼请求。

（四）行政诉讼二审

1.上诉

何小强不服一审判决，向武汉市中级人民法院提起上诉。

二审中，何小强称：原审判决认为英语四级作为学位授予具体条件之一，没有违反国务院《中华人民共和国学位条例》第四条的规定是错误的，因为《中华人民共和国学位条例》没有明确规定英语四级为授予学士学位条件。另外，华中科技大学没有拿出英语四级考试被教育部批准为教育考试的批文，这也违背了《中华人民共和国教育法》有关“国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类”的规定。此外，何小强还认为英语四级为授予学位条件程序违法、超出法定学术水平范围并且在武昌分校的招生简章中没有写明学位与英语四级挂钩。

被上诉人华中科技大学辩称：武昌分校与其并无行政隶属关系，其不应被列为本案一审被告。此外，依据《中华人民共和国学位条例》第四条、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十五条的规定，其将英语四级考试成绩与学士学位挂钩的做法，是在法律的授权范围之内的，是符合法律规定的。并且这一规定已通过《华中科技大学关于转发〈湖北省学位委员会关于授予学士学位办法（试行）〉的通知》、《华中科技大学普通本科生学籍管理细则》及《华中科技大学关于华中科技大学武昌分校、文华学院申请学士学位的规定》进行了公布。

2.二审判决要点

（1）华中科技大学为适格被告基于华中科技大学与武汉军威企业集团有限公司（即武昌分校开办者）之间存在合作办学协议的实际约定，华中科技大学接受武昌分校委托审查授予该校应届本科毕业生学士学位的行为，既是历史事实，也是现实操作；同时基于信赖利益保护原则，何小强以华中科技大学在收到申请之日起六十日内未授予其工学学士学位，向人民法院提起行政诉讼，符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款的规定，因此，华中科技大学是本案适格的被告。

（2）华中科技大学以何小强起诉超过起诉期限的辩称意见不予采纳。对于何小强向被上诉人华中科技大学和第三人武昌分校均提出授予工学学士学位的申请，武昌分校于2008年5月21日作出书面答复，何小强当天即提起行政诉讼，依照法律规定并未超过起诉期限。

（3）对华中科技大学关于将通过全国大学英语四级考试作为学士学位授予条件符合法律规定的答辩意见予以部分采纳。华中科技大学将英语四级考试成绩与学士学位挂钩，是在法律法规的授权范围之内的，并没有违反《中华人民共和国学位条例》第四条和《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十五条的原则性规定，属于高等院校的学术自治范畴，且这一规定在华中科技大学和第三人武昌分校均通过颁发文件并刊登在学校互联网网站上予以公布。此外，高等院校的招生简章是一种面向高考考生和社会公众的招生宣传方式，不可能穷尽所有的教学内容和学术标准。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，于2009年5月31日判决：驳回上诉，维持原判。

七、案例来源

《中华人民共和国最高人民法院公报》2012年第2期，第46~48页。

八、案情分析

（一）争议焦点

（1）华中科技大学是否是本案适格的被告？

（2）华中科技大学以何小强未通过国家英语四级考试为由未授予其学士学位的做法是否符合法律规定？

（3）何小强提起的行政诉讼是否超过起诉期限？

（二）法理分析

1.关于独立学院的挂名高校成为适格被告的问题

（1）“立法授权说”之批判。事实上，本案的判决是对传统“立法授权说”这一行政诉讼被告资格认定标准的挑战。按照“立法授权说”的观点，行为主体必须有立法赋予的行政职权，并因为行使或者不行使此职权而成为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十、二十一条的规定也都体现了“立法是否已授权”决定被告是否适格。于是有学者根据职权法定的法治原则得出了行政诉讼的被告必须是由立法赋予其权力的主体的结论，但是结合我国的行政管理体制来考虑，除了直接来源于立法规定的职权外，有些机关也有来源于立法规定与行政分配、调整相结合的职权，有些行政机关的职权是可以被政府或者上级行政机关分配和调整的。因此，把职权法定原则理解为法律、法规或者规章的直接授权，从一开始就是不正确的，也不符合法律的本意。在本案中，华中科技大学对于武昌分校推荐的本科毕业生进行审查考核的职权和责任并非完全源于法律、法规和规章的授权，而是在有法律依据的基础上由武昌分校的申请而取得的。因此，行政法上的“职权法定原则”并不一定意味着行政机关的职权都直接来源于立法的授权，而是只要有法律上的根据就足够了。华中科技大学应当是本案适格的被告。

（2）独立学院能否成为行政诉讼的被告。本案中，从华中科技大学与武昌分校开办者武汉军威企业集团有限公司之间合作办学协议的实际约定中，可以得知双方也是委托与被委托的关系，作为独立学院的武昌分校作出具有终局性的初审行为，对学生的利益有直接利害关系。因此，如果何小强当初以武昌分校为被告起诉，也是符合法律规定的。

2.关于学位授予的司法审查问题

《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》（国务院1981年批准）第二十五条规定：“学位授予单位可根据本暂行实施办法，制定本单位授予学位的工作细则。”该办法赋予学位授予单位在不违反《中华人民共和国学位条例》所规定授予学士学位基本原则的基础上可自行制定学士学位授予标准的权力和职责。华中科技大学和武昌分校将通过全国大学英语四级考试作为授予学位的衡量标准，正是其根据自身的教学水平和实际情况在法定的基本原则范围内的行为。这一法律规定体现了行政法上的国家辅助性作用原则。国家辅助性作用原则秉承了欧洲自由主义思想传统，主张个人首先应自负其责；只有当个人无能为力时，公权力才予以介入；而在公权力内部，也应先由下级政府承担解决问题的责任。这一原则的思想根源是基于对现代极权国家的恐惧与排斥。因此，辅助性作用原则强调的是“自下而上地建立社会”的思想，即只有在较小的社会单位无法发挥其功能时，才能考虑发挥较大社会单位的功能。从本案例中，我们可以看出：国家将授予学位的具体细则授权给高校，既能为高校留下合理的自由空间以发挥其积极性，体现了学术自治的精神，节省了国家资源，同时还能在高校不能发挥其功能的关键时刻发挥国家才能以弥补缺陷，促进了行政权有限并有效运行。

3.行政诉讼时效中断问题

本案中，之所以华中科技大学会在二审中提出上诉人何小强超过诉讼时效，请求驳回上诉，维持原判的抗辩理由，原因在于我国的《行政诉讼法》中对于诉讼时效中断制度的规定几乎是空白的。与民事诉讼相比，同样是主张诉权，同样存在着有正当原因没有及时行使起诉权的问题，为什么行政诉讼中就不能有时效的中断和延长？再加上《行政诉讼法》第三十九条将行政诉讼起诉期限仅仅规定为三个月，本案发生在2008年，适用1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》。2014年修改、2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》第四十六条将直接提起行政诉讼的起诉期限修改为“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。这些虽然保证了行政活动的效率性，但也忽略了对行政相对人诉权的保护。现实中行政相对人认为行政行为存在错误时，很多人的第一反应并非是通过行政诉讼来维权，而是采取和行政机关正面交涉、上访等方式，加上不了解行政诉讼起诉期限，上述的诸多原因都容易导致超过行政起诉期限，从而使自己的权利无法通过行政诉讼途径得到救济。因此，笔者认为，将来《行政诉讼法》修改时应当结合我国国情，增加行政诉讼时效中断制度，将上访、行政复议、与行政主体的正面交涉都纳入中断的事由范畴。本案的判决结果也证明了增加行政诉讼时效中断制度在司法实践中得到了支持与认可。

（三）相关判例《田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案》，《中华人民共和国最高人民法院公报》1999年第4期。

北京科技大学应用科学学院物理化学系1994级学生田永于1996年2月29日参加电磁学课程补考过程中，随身携带写有电磁学公式的纸条，中途去厕所时，因纸条掉出，被监考教师发现。北京科技大学于同年3月5日按照“068号通知”第三条第五项关于“夹带者，包括写在手上等作弊行为者”的规定，认定田永的行为是考试作弊，并根据第一条“凡考试作弊者，一律实施退学处理”的规定，决定对田永实施退学处理，4月10日填发了学籍变动通知。但是，北京科技大学没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田永办理退学手续。田永继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及各项活动，并且学习成绩和毕业论文已经达到高等学校毕业生水平。临近毕业时，学校才通知田永所在的系，并以田永不具备学籍为由，拒绝颁发毕业证、学位证和办理毕业派遣手续。田永于1998年10月5日以北京科技大学为被告向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。海淀区法院在查明事实基础上认为：北京科技大学的“068号通知”，扩大了认定“考试作弊”的范围，而且对“考试作弊”的处理方法明显重于《普通高等学校学生管理规定》第十二条的规定，也与第二十九条规定的退学条件相抵触，应属无效。同时学校作出的按退学处理的处罚涉及被处理者的受教育权，应该向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。最终北京市海淀区人民法院于1999年2月14日作出判决：被告北京科技大学在本判决生效之日起三十日内向原告田永颁发大学本科毕业证书；被告北京科技大学在本判决生效之日起六十日内召集本校的学位评定委员会对原告田永的学士学位资格进行审核；被告北京科技大学于本判决生效之日起三十日内履行向当地教育行政部门上报原告田永毕业派遣的有关手续的职责；驳回原告田永的其他诉讼请求。一审宣判后，北京科技大学向北京市第一中级人民法院提出上诉。二审法院认为：原判认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，审判程序合法，应当维持。依照《行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，于1999年4月26日判决：驳回上诉，维持原判。

（四）法律适用

（1）《中华人民共和国学位条例》第四条：“高等学校本科毕业生，成绩优良，达到下述学术水平者，授予学士学位：（一）较好地掌握本门学科的基础理论、专门知识和基本技能；（二）具有从事科学研究工作或担负专门技术工作的初步能力。”

（2）《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》第二十五条：“学位授予单位可根据本暂行实施办法，制定本单位授予学位的工作细则。”

（五）小结

（1）确立行政诉讼被告，应当考虑事实上行使国家行政职权的机关或者组织，而非从僵化的理论出发，寻找行政职权行使的法律依据。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条关于“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员”的描述，是对被告行使行政权力的客观事实的陈述，与权力来源的依据没有必然联系。这种客观的态度有利于明确事实上行使了行政权力并应当承担相应法律责任的机关和组织作为被告，有利于行政纠纷的实际解决。

（2）高等学校授予学位的直接依据是《中华人民共和国学位条例》和《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》。在法律、法规授权的范围内，高校对授予学位的具体条件进行细化规定，只要不与上位法抵触，即属于高校学术自治权范围，司法审查对此不予干涉。

九、编者：刘文静、王德龙

十、编写时间：2014年7月

黄陆军等人不服金华市工商行政

管理局工商登记行政案

一、案例编号（1—02）

二、学科方向：行政法学

三、案例名称：黄陆军等人不服金华市工商行政管理局工商登记行政案

四、内容简介

浙江省金华市东阳世界贸易城有限公司（以下简称“世贸城公司”）是东阳市经济开发区管委会全额出资的国有企业，黄陆军等18人作为世贸城公司的摊位租户，与世贸城公司在经营活动中发生冲突。黄陆军等人向金华市工商行政管理局申请行政复议，要求复议机关撤销世贸城公司的工商登记。复议机关以申请人与世贸城公司之间的纠纷为民事纠纷，不属于行政复议受案范围，且申请人与世贸城公司的工商登记没有法律上的利害关系为由，作出不予受理的决定。黄陆军等遂以复议机关为被告，向人民法院提起诉讼。两级人民法院经审理，均作出维持行政复议决定的判决。

五、关键词：工商登记；利害关系；不予受理行政复议

六、具体案情

（一）当事人

原告：黄陆军等18人

被告：浙江省金华市工商行政管理局

第三人：东阳市工商行政管理局（东阳市隶属于浙江省地级市金华市）

（二）公司成立与登记

东阳市开发总公司（以下简称“开发公司”）是由东阳市经济开发区管委会1993年2月18日全额投资成立的，该投资经东阳市人民政府东政办发〔1992〕279号、东阳市人民政府东政办发〔2007〕211号、东阳市国有资产管理委员会办公室东国资办〔2007〕826号批复同意。

东阳白云内衣城有限公司（以下简称“内衣城公司”）2006年3月15日由开发公司投资23%、蒋伟锋等4名自然人投资51%、浙江华厦百兴贸易有限公司等两家法人投资26%而设立，2007年4月18日申请变更为“东阳世界贸易城有限公司”。2009年6月18日又申请变更登记，其他股东所持股份全部转让给开发公司，世贸城公司成为法人独资一人有限公司，登记住所为东阳市世贸大道188号，主要从事市场开发、管理、经营等。

东阳白云商业运营管理有限公司（以下简称“商管公司”）系由世贸城公司于2006年9月1日全额投资设立的一人有限公司，登记住所为东阳市世贸大道188号，主要从事企业管理咨询、物业服务等。

（三）行政复议

1.申请复议

黄陆军等18人是世贸城公司二层部分摊位的业主或经营户。

2006年11月至2009年9月，黄陆军等18人先后分别与内衣城公司、世贸城公司签订商品房买卖合同，购买世贸城商业用房；与商管公司签订业主商铺托管协议或者与商管公司签订租赁协议，承租世贸城商铺。黄陆军等18人认为“世贸城采取种种软硬兼施手段，譬如停电、对一些商铺进行拆除改装，使业主无法经营”等，侵害其合法权益。

2009年10月26日，黄陆军等18人向金华市工商行政管理局提出行政复议申请，对第三人东阳市工商行政管理局核准开发公司设立登记、内衣城公司设立和变更为世贸城公司登记、商管公司设立登记的行政行为不服，请求撤销东阳市工商行政管理局对开发公司注册登记的行政行为，撤销其对内衣城公司注册登记和变更为世贸城公司的行政行为以及撤销对商管公司的注册登记行政行为。

2.复议决定及理由

金华市工商行政管理局收到复议申请后，认为黄陆军等18人与开发公司、内衣城公司和商管公司的登记行为，没有法律上的利害关系，于2009年12月18日作出金工商复字〔2009〕7号行政复议决定书，决定驳回原告的行政复议申请。主要理由如下：

原告黄陆军等和有关公司发生民事合同关系。原告和三家公司登记行为之间没有行政法律关系，更没有强迫原告必须与上述公司发生民事合同关系。三家公司的设立（变更）登记行为不会导致原告必须与上述公司发生民事合同关系。原告称“世贸城采取种种软硬兼施手段，譬如停电、对一些商铺进行拆除改装，使业主无法经营”等，应受民事法律法规调整，与公司的设立（变更）登记行为没有法律上的利害关系。原告认为公司的登记行为侵犯其合法权益，没有证据和依据。综上，原告与开发公司设立登记行为、内衣城公司设立和变更为世贸城公司的登记行为、商管公司设立登记的行为，没有法律上的利害关系。

（四）行政诉讼一审

1.诉讼请求

黄陆军等18人不服前述行政复议决定，认为金华市工商行政管理局驳回原告复议申请的理由不成立，向浙江省金华市婺城区人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告金工商复字〔2009〕7号行政复议决定，判令其重新作出复议决定。

2.原告理由要点

（1）原告享有对涉案公司登记行为的撤销权。原告作为世贸城公司二层部分摊位的业主或经营户，第三人东阳市工商行政管理局所核准内衣城公司、核准内衣城公司变更登记为世贸城公司、核准商管公司注册的住所，涵盖了原告享有所有权或者租赁权的铺位，所以第三人准许经营或者继续经营的地址应包括原告的铺位。工商登记行为具有持续性，虽然核准内衣城公司、商管公司登记行为发生在原告购买或租赁铺位之前，但通过年检持续，且第三人核准变更登记时间更是在原告购买或者租赁铺位之后，因此原告有权请求撤销。

（2）原告的合法权益有可能受到侵害。正如复议决定中提到的，如果党政机关与所办经济实体政企不分，经济实体在职能、财务、人员、名称等方面与机关没有彻底脱钩的话，是不合法的，有可能以权经商、强买强卖，侵害与之发生经营关系的当事人的合法权益。原告与这些公司建立经营关系，合法权益就有可能受到侵害，既包括可能已经受到的侵害，也包括以后可能受到的侵害。这就是法律上的利害关系，被告应该对本案进行实体性审查。

3.被告答辩意见

（1）原告与涉案公司的登记行为无法律上的利害关系。原告和内衣城公司、商管公司因签订商品房买卖合同、铺位租赁合同产生民事合同关系。上述公司和原告之间没有因工商登记建立任何法律关系。

①登记时间与合同签订时间的先后：内衣城公司、商管公司作出设立（变更）登记行为在前，原告与公司签订商品房买卖合同、铺位租赁合同在后，该设立（变更）登记行为不可能对原告还没有因签署合同而产生的权利义务产生影响。而且，涉诉工商登记未对原告权利义务产生实际影响，更未强迫原告必须与上述公司发生民事合同关系。涉诉公司设立（变更）登记行为，不会导致原告必须与上述公司发生民事合同关系。

②年检的性质认定：根据《企业年度检验办法》第三条“年检是企业登记机关依法按年度根据企业提交的年检材料，对与企业登记事项有关的情况进行定期检查的监督管理制度”，年检不是工商登记行为的延续。一个完整的工商登记，自向工商登记机关提出申请开始，至向申请人颁发营业执照结束，不具有原告所述的持续性。

③住所登记所产生的实际影响：东阳世贸大道188号为“世贸城公司”、“浙江东阳中国木雕城”市场，有多幢多层建筑物，经营面积69.1万平方米，经营户有4000多。原告仅是购买该市场里少部分商品房或者承租市场里少部分铺位，取得房屋所有权或铺位使用权。根据《公司登记管理条例》第十二条规定，公司住所是指公司主要办事机构所在地。作为市场业主和从事物业管理的世贸城公司、商管公司，住所登记为世贸大道188号。上述公司住所登记在世贸大道188号，不会对原告权利义务产生任何实际影响。

（2）原被告之间的纠纷属于民事纠纷，不能通过行政复议或行政诉讼解决。原告在与上述合法成立的公司交易过程中，合法权益受到侵害或将要受到侵害，两者之间是民事纠纷，可以通过其他途径救济，不能以行政复议或行政诉讼要求撤销上述公司的相关登记。就算上述公司登记不合法，原告可以通过向工商机关举报，请求查处或者撤销，而不能通过行政复议或者行政诉讼请求撤销。

综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称

（1）原告黄陆军等称第三人核准登记（变更登记）的涉案公司的住所，涵盖了原告享有所有权或租赁权的铺位，没有事实依据。涉案公司以其主要办事机构所在地为住所，不包括原告享有所有权或租赁权的铺位。

（2）原告称党政机关不能投资办企业，没有法律依据。开发公司是根据需要，授权东阳市经济开发区管委会代表东阳市人民政府履行出资人职责而组建的企业，符合《企业国有资产法》及《企业法人登记管理条例》《企业法人登记管理条例》1988年6月3日国务院令第1号发布，2014年2月19日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》作出修订。本案发生在2009年，适用修订前的《企业法人登记管理条例》。的相关规定。

（3）原告主张涉案公司登记行为侵害其合法权益，没有事实和法律依据。原告是涉案公司的民事合同关系人，双方之间因买卖、租赁产生民事法律关系，与合同一方公司的核准登记行为没有利害关系。

5.一审判决要点

一审法院金华市婺城区人民法院认为原告黄陆军等18人的诉讼请求无事实及法律依据，难以支持。判决驳回黄陆军等18名原告的诉讼请求。主要理由如下：

被告金华市工商行政管理局受理原告黄陆军等复议申请后进行了实体审查，根据查明的事实及相关规定，作出驳回原告复议申请的具体行政行为，有相关事实及法律依据，并详细阐明了理由。原告与内衣城公司、世贸城公司的合同纠纷，应当通过协商或民事途径解决。第三人东阳市工商行政管理局对本案所涉三家公司设立或变更登记的具体行政行为，与原告没有法律上的直接利害关系。

（五）行政诉讼二审

1.上诉

黄陆军等18人不服一审判决，向金华市中级人民法院提出上诉。

（1）上诉理由。上诉人认为，如果政府和企业是一体的，在交易过程中，企业就可能随时出现政府逻辑，利用政府的公权力违反市场规则，侵犯当事人的合法权益。当事人自然有权就工商部门核准登记行为提出复议申请，要求工商部门承担相应的法律责任。在本案中，根据上诉人提供的证据材料，被上诉人东阳市工商行政管理局核准登记企业时，各企业法定代表人均是政府重要官员，而且在经营过程中，相关公司也确实利用公权力侵犯了上诉人的合法权益。

因此，本案属于行政复议受案范围。请求二审法院撤销一审判决，撤销金华市工商行政管理局作出的金工商复字〔2009〕7号行政复议决定。

（2）被上诉人辩称。①上诉人的合法权益受到侵害或将要受到侵害，属于民事纠纷，可以通过其他途径救济，不能以行政复议或行政诉讼要求撤销相关登记。②上诉人的行政复议权利已得到保障，金华市工商行政管理局对上诉人的行政复议申请已经受理并进行了实体审查，认为涉诉工商登记是正确的。

综上，原审法院认定的事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判决。

2.二审判决要点

二审金华市中级人民法院认为上诉人所主张的权益损害与涉诉公司工商登记的具体行政行为不存在因果关系，上诉人与涉诉公司工商登记具体行政行为没有利害关系，故上诉人不具有申请复议的主体资格。涉诉公司经工商行政管理部门登记，作为市场主体与上诉人因购买或租赁铺位发生了民事合同法律关系，双方享有合同权利与承担合同义务。双方因合同权益产生民事纠纷，应受《合同法》及相关民事法律调整，上诉人应通过民事诉讼寻求救济。

3.二审判决结果

二审法院认为被上诉人金华市工商行政管理局受理上诉人的行政复议申请后，在实体审查中发现上诉人与具体行政行为没有行政法律利害关系，驳回上诉人的行政复议申请，于法有据。金华市工商行政管理局作出的金工商复字〔2009〕7号行政复议决定结论正确。

金华市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，于2010年5月21日判决：驳回上诉，维持原判。

七、案例来源

《中华人民共和国最高人民法院公报》2012年第5期，第44~48页。

八、案情分析

（一）争议焦点

（1）黄陆军等18人与东阳市工商行政管理局对开发公司的设立登记、内衣城公司的设立登记及变更登记、商管公司的设立登记行政行为是否具有行政法意义上的利害关系？

（2）黄陆军等人以对方存在民事侵权行为为由对该登记行为申请复议，行政复议机关是否应予受理？

（3）党政机关是否可以投资办企业？

（二）法理分析

1.关于本案中原告与涉案公司登记行为的利害关系之认定

要研究本案中的黄陆军等18名原告与开发公司的设立登记、内衣城公司的设立登记及变更登记、商管公司的设立登记行政行为是否存在行政法意义上的利害关系，必定要先理解清楚法律上的利害关系的内涵。然而，关于利害关系的界定，我国法律法规中一直都没有明确的标准，因此在实务的界定中常常出现困难。

（1）行政法上的利害关系之认定。1999年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一条规定是我国第一次明确利害关系人提出行政诉讼的原告资格。

“法律上利害关系是指公民、法人或者其他组织的合法权益与行政行为之间存在的因果关系。”要判定一个法律关系的当事人之间是否具有利害关系，往往需要综合考虑多个因素。目前国内学者对于利害关系的构成要素，观点不一。但一般采用三要素说，即存在合法权益、具有一个成熟的具体行政行为以及合法权益和成熟的具体行政行为之间存在因果关系。首先，存在合法权益是指申请人或起诉人请求保护的必须是自身拥有的受法律法规保护的合法的权益，不是违法的权益，也不是他人的权益。必须注意的是，这里的合法权益必须是当下的、现实的利益。在田家乐诉北京市朝阳区民政局一案中，原告诉称其父患有法定上禁止结婚的疾病，被告在为其父办理结婚登记的过程中忽略了婚前健康检查的证明，程序严重违法。被告准许婚姻登记的行为会令原告将来继承的财产份额受到损失。法院认为原告田家乐与该行政行为没有法律上的利害关系，因此认定原告不具有行政诉讼原告的主体资格。在此案中原告的继承权是未来可期待的、模棱两可的利益，这种将来才能够确定是否可得的利益不能作为该案的利害关系来源。其次，一个成熟的具体行政行为是指该行政行为是由行政机关及其工作人员行使职权做出的内容明确、程序上完结的行政行为。第一，它必须是适格的行政机关或者法律、法规授权行使职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，在其法定授权范围内实施的；第二，其行政行为所指向的内容必须明确；第三，该行政行为作出的程序须是符合法律规定的；第四，行政行为与当事人的合法权益之间存在直接的因果联系。

（2）行政复议中“与具体行政行为有利害关系”的认定。2007年的《行政复议法实施条例》第二十八条对行政复议的受理范围作出了列举式的规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”其中的第二项将申请人与具体行政行为有利害关系作为行政复议机关受理复议申请的情形之一。最高人民法院行政庭在行政诉讼法释义里指出“与具体行政行为有法律上利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。最高人民法院行政审判庭：《〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉释义》，北京：中国城市出版社2000年版。这一概念源于《行政诉讼法》第二十七条有关第三人的规定。关于如何理解“与具体行政行为有利害关系”，法律并没有具体规定，然而我们可以看到，与《行政复议法实施条例》的列举式不同，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款采用了排除法将六种行政行为排除在行政诉讼受案范围之外。其中第六项为：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因此我们也许可以认为“与具体行政行为有利害关系”的当事人须是因该行政行为而对其权利义务产生实际影响的人。

（3）本案中原告与涉案公司登记行为的利害关系之认定。在本案中，原告黄陆军等人以“世贸城采取种种软硬兼施手段，譬如停电、对一些商铺进行拆除改装，使业主无法经营”为由申请行政复议，认为东阳市工商行政管理局对这些公司的登记核准行为侵犯了自己的合法权益，要求撤销涉诉公司的工商核准登记。原告在起诉书中称：“原告与这些公司建立经营关系，合法权益就有可能受到侵害。这种可能性，既包括可能已经受到的侵害，也包括以后可能受到的侵害，这就是法律上的利害关系。”这一说法错误，法律上的利害关系应该是指确定已经发生的实际权益受到损害的情况，排除那些未来的、虚无缥缈的权益。根据以上提到的利害关系认定三要素，被告对涉案公司的工商登记行为自然是成熟的行政行为，但是黄陆军等18名原告作为业主，他们与内衣城公司、商管公司只有民事上的买卖和租赁关系，双方并没有因为东阳市工商行政管理局对涉案公司的登记行为而建立任何法律关系，且该登记行为发生在前，并不必然导致原告与内衣城公司、商管公司签订民事合同。这么一来原告所称的合法权益也就站不住脚，双方并不存在行政法律关系，所以并不因此产生任何权利义务关系，也就不存在原告所标榜的“合法权益”和工商登记这一行政行为之间的因果关系。

本案二审法院金华市中级人民法院在判决书里对案件“利害关系”进行了更为具体的考量分析：第一，东阳市工商行政管理局在对涉诉公司进行工商登记审查时，其按照《公司法》、企业登记相关法律法规的规定，审查公司设立和变更是否符合法定条件；第二，登记机关无法预见公司成立后作为市场主体，在与上诉人发生买卖、租赁民事合同后的侵权行为或侵权可能性；第三，登记机关没有对涉诉公司作为市场主体的民事侵权行为进行审查的法定义务；第四，本案上诉人主张的权益损害原因并不是涉诉公司工商登记行政行为，而是涉诉公司不履行合同或其他民事侵权行为；第五，撤销涉诉公司的工商核准登记，不能使上诉人的权益损害得到恢复。二审法院在实体审查中发现黄陆军等18名原告与行政登记行为没有行政法律关系，该具体行政行为对原告的权利义务关系不产生任何实际影响。二审法院对该案利害关系的认定标准正确，经审查认为双方的纠纷应通过民事诉讼寻求救济的结论正确。因此被告金华市工商行政管理局驳回行政复议申请的做法并无不当，于法有据。

2.民事合同一方不能对相对方的工商登记行为提起行政复议

《行政复议法》第六条规定了可以申请行政复议的行为，其中不涉及民事纠纷案件。前文已经提到，本案中原告与开发公司设立登记行为、内衣城公司设立和变更为世贸城公司登记行为、商管公司设立登记的行为，没有行政法意义上的利害关系，属于民事纠纷，应当通过协商或民事途径解决。原告所反映的“世贸城采取种种软硬兼施手段，譬如停电、对一些商铺进行拆除改装，使业主无法经营”问题与公司的工商登记同样没有利害关系，这些问题应受《民法通则》、《合同法》等法律法规调整。原告认为公司的工商登记行为侵犯其合法权益，没有合法依据，更不能要求用行政纠纷解决方式撤销相关登记。综上，民事合同一方当事人与合同相对方因公司设立、变更而进行的工商登记一般没有法律上的利害关系，其以合同相对方存在民事侵权行为为由申请行政复议，行政复议机关不予受理。

3.关于党政机关是否可以投资办企业的问题

本案原告在起诉时提出“党政机关与所办经济实体政企不分，经济实体在职能、财务、人员、名称等方面与机关没有彻底脱钩的话，是不合法的，有可能以权经商、强买强卖，侵害与之发生经营关系的当事人的合法权益”，而第三人东阳市工商行政管理局却认为原告称党政机关不能投资办企业，没有法律依据。“东阳市开发总公司是根据需要，授权东阳市经济开发区管委会代表东阳市人民政府履行出资人职责而组建的企业。”

关于党政机关能否经商办企业的问题需要区别情况讨论。中共中央、国务院1984年就已出台了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》，1986年又出台了《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》加以整顿，该决定、规定包括各级党委机关和国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及隶属这些机关编制序列的事业单位，上述单位原则上不准经商办企业。但应当明确的是，在我国任何一级人民政府均不属于该禁令中“党政机关”的范畴，也即任何一级人民政府或其授权的部门均有权经商办企业，这是我国企业国有资产管理制度能够存在的法律基础，也是《企业国有资产法》的重要立法根据之一。根据《公司法》有关国有独资企业的规定以及《企业国有资产法》的有关规定，虽然有关文件规定党政机关禁止经商投资，事实上政府及有关部门不但有权经商、出资办企业，而且此种行为是受现行企业国有资产法律制度充分保护的。《企业国有资产法》第四条规定：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”第六条还规定了：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”实际上，禁止经商的政策只适用于对企业国有资产没有法定出资职责的党政机关，不包括任何一级人民政府。“无论是国务院、省级政府或是地市级、县级、乡级人民政府都有权出资办企业，这是我国国有企业及企业国有资产的法定产生方式和形成途径。大量的国有企业都是政府直接出资或政府授权投资而兴办的，这是我国国有企业法律制度的核心机制。”

（三）相关判例周稷：《行政复议中“利害关系”的界定》，陕西省渭南市人民政府法制专题网。

李某等66户村民以市规划局给城投公司的项目选址批复，未经公开征求该村村民小组意见，程序违法为由向行政复议机关提出复议申请。其中该项目选址仅占用该村民小组8户村民的土地，其余58户村民则属另外村民小组成员，这58户村民不属于该村民小组成员，与该项目选址没有利害关系，因此不能作为申请人提起行政复议。最终，法院驳回申请人的行政复议申请。

（四）法律适用

（1）《企业国有资产法》第四条：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”

（2）《企业国有资产法》第六条：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”

（3）《行政复议法》第六条：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”

（五）小结

本案属于典型的民事纠纷。公民（本案中是个体工商户）与国有企业因经营行为发生纠纷，在我国现行法律框架下，应当依照《合同法》等相关民事法律解决；法定的救济途径是通过提起民事诉讼，由人民法院依照民事法律纠纷来进行审判。本案原告仅仅因为与其发生纠纷的被告是国有企业，就要求工商机关撤销相关国企的工商登记，不仅不符合我国《公司法》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》、《企业国有资产法》等相关法律法规关于撤销公司登记的规定，而且此类纠纷事实上也不宜通过行政复议或者行政诉讼来解决。

九、编者：刘文静、方雅然

十、编写时间：2014年7月

焦志刚诉天津市公安局和平分局

治安管理处罚决定行政纠纷案

一、案例编号（1—03）

二、学科方向：行政法学

三、案例名称：焦志刚诉天津市公安局和平分局治安管理处罚决定行政纠纷案

四、内容简介

焦志刚因不实举报阻碍国家工作人员依法执行职务，扰乱公共秩序，被天津市公安局和平分局处以罚款200元的行政处罚。该决定已生效并执行完毕。四个月后，天津市公安局和平分局以其上级机关天津市公安交通管理局反映处罚较轻为由，撤销原处罚决定，重新作出对焦志刚治安拘留10日的行政处罚。焦志刚不服，向天津市公安局申请行政复议。复议机关以事实不清为由撤销该拘留处罚决定，并责令天津市公安局和平分局重新作出具体行政行为。事后，和平分局撤销原拘留决定，重新作出对焦志刚治安拘留15日的行政处罚。焦志刚不服，再次向天津市公安局申请行政复议，复议机关维持了拘留15日的处罚决定。焦志刚遂向人民法院提起行政诉讼。

五、关键词：行政处罚；行政行为；法定程序

六、具体案情

（一）当事人

原告：焦志刚

被告：天津市公安局和平分局

（二）行政处罚

2004年3月30日23时许，原告焦志刚驾驶一辆报废的“夏利”牌汽车途经天津市卫津路与鞍山道交路口时被交警查获。在向民警索要驾驶证未果的情况下，焦志刚拨打110报警，谎称民警王心魁酒后执法。

天津市公安局督察处立即赶到现场，并带王心魁、焦志刚做化验鉴定，结论为未查出酒精成分。天津市公安局督察处向王心魁本人及其所在单位发出《公安警务督察正名通知书》，确认原告举报不实，并将其交给被告天津市公安局和平分局。

2004年3月31日，和平分局以不实举报阻碍国家工作人员依法执行职务属于扰乱公共秩序为由，作出公（和）决字（2004）第056号行政处罚决定书，决定给予原告治安罚款200元的行政处罚。

2004年7月4日，和平分局告知原告，天津市公安交通管理局反映处罚较轻，撤销056号行政处罚决定书。

2004年7月13日，和平分局作出公（和）决字（2004）第047号行政处罚决定书，决定给予原告治安拘留10日的行政处罚。

（三）行政复议

1.复议请求

原告对天津市公安局和平分局作出的行政处罚不服，向天津市公安局申请复议，请求撤销公（和）决字（2004）第047号行政处罚决定书。

2.复议决定

天津市公安局以事实不清为由撤销了047号行政处罚决定书，要求和平分局重新作出具体行政行为。

（四）重新作出行政处罚

2004年11月19日，和平分局作出870号行政处罚决定书，决定给予原告治安拘留15日的行政处罚。

（五）再次申请复议

1.复议申请

原告对天津市公安局和平分局作出的行政处罚不服，向天津市公安局申请复议，请求撤销870号处罚决议，重新作出具体行政行为。

2.复议决定

天津市公安局维持了870号行政处罚决定书。

（六）行政诉讼一审

1.诉讼请求

原告对天津市公安局和平分局作出的行政处罚不服，向天津市和平区人民法院提起诉讼，请求判决撤销被告作出的870号行政处罚决定书。

2.原告理由要点

被告给予原告的行政处罚生效后，被告任意改变，重新裁决。在原告对新作出的行政处罚申请复议，且该复议被上级机关撤销后，被告在相同的事实基础上加重了对原告的处罚，是滥用职权的违法行为。

3.被告答辩要点

被告虽然对原告作出过行政处罚，但天津市公安交通管理局向天津市公安局纪检组反映治安处罚过轻，根据公安部《公安机关内部执法监督工作规定》的相关规定重新裁决，作出870号行政处罚决定书。

4.一审判决要点

天津市和平区人民法院认为，056号行政处罚决定书已经产生法律效力，不能随意改变，870号行政处罚决定书应当被撤销。主要理由如下：

（1）被告和平分局是有权作出行政处罚的公安机关，行政主体适格。

（2）被告作出的056号行政处罚决定书决定给予原告200元罚款的行政处罚，事实清楚、证据确凿，处罚在法律规定的幅度内，且执法程序合法。

（3）被告和平分局在056号行政处罚决定书已经生效的情况下仅因天津市公安交通管理局认为处罚过轻，即随意自行变更处罚决定，程序明显违法。

（4）原告对被告第二次行政处罚决定不服申请复议后，受到加重处罚，明显违背“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定。

（七）行政诉讼二审

1.上诉

一审宣判后，和平分局不服，向天津市第一中级人民法院提起上诉。

上诉理由：

（1）根据公安部《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条和第十九条第一款的规定，上诉人在接到上级机关要求重新裁决的指令后，撤销056号行政处罚决定书，重新作出870号行政处罚决定书的行为符合法律规定。

（2）根据《行政处罚法》第三十二条规定，行政处罚决定作出前允许当事人申辩，这一程序不适用于行政复议程序。

（3）《行政复议法》没有规定行政处罚决定被撤销后重新作出的裁决不得加重处罚。

2.二审判决要点

（1）056号行政处罚决定书具有法律效力。根据《治安管理处罚条例》第十九条第（七）项的规定，作出的056号行政处罚决定书，给予被上诉人治安罚款200元的处罚，认定事实清楚，证据确凿，处罚在法律规定的幅度内，且执法程序合法，是合法的行政处罚决定，并已经发生法律效力。

（2）《公安机关内部执法监督工作规定》的目的是防止和纠正违法与不当的执法行为，056号行政处罚决定书合法，不能因为上级机关认为处罚较轻就予以撤销。

（3）上诉人作出047号行政处罚决定书后，被上诉人申请复议是一种申辩行为，复议机关撤销行政处罚决定书后，上诉人在没有新证据的情况下加重对被上诉人的处罚，违反了《行政处罚法》第三十二条第二款的规定。

3.二审判决

天津市第一中级人民法院依照《行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，于2005年9月6日判决：驳回上诉，维持原判。

七、案例来源

《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第10期，第44~48页。

八、案情分析

（一）争议焦点

（1）056号行政处罚决定书生效后能否被撤销？

（2）上诉人根据《公安机关内部执法监督工作规定》，以047号行政处罚决定书取代056号行政处罚决定书，其行为是否合法？

（3）行政处罚决定书被复议机关撤销后，行政机关能否在重新作出的处罚决定中加重对当事人的行政处罚？

（二）法理分析

1.行政处理行为的确定力

（1）生效的行政处罚决定书能否被撤销，涉及行政处理行为确定力的问题。学术界普遍认为行政处理行为的确定力对行政相对人和行政机关都具有约束性，非经法定程序不能被任意撤销。行政处理行为是行政机关依照法定权限、遵循法定程序依法作出的处理性决定，因此，基于对程序价值与法律规定的尊重，相关主体不能随意加以改变，或者作出与之相矛盾的决定，这是法的稳定性、确定性所要求的。如果允许作出行政处理行为的机关任意改变或者撤销作出的合法的行政行为，就会导致行政处理行为作出的随意性增加，损害行政相对人的信赖利益，更会破坏既存的社会秩序，无法实现法的安定性的目的。

当然，行政处理行为的确定力也不是绝对的。《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条规定：“被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。”从这些法条可以看出，我国采取的是行政处理行为确定力的相对性理论。也就是说，实质确定力的适用范围是有边界的，并不是所有的行政处理行为都是不能改变的，如果存在着严重并且非常明显的瑕疵，那么这一行为就变成无效的行政行为，不具有实质的确定力。就本案而言，公安机关交通管理部门对原告作出的056号行政处罚决定能否被撤销关键在于这一处罚决定是否存在严重且明显的瑕疵。

（2）合法性和合理性是行政机关作出行政处理行为的基本要求。焦志刚谎称执法人员酒后执法，阻碍了国家机关工作人员执行职务，但由于并未造成严重后果，不属于情节严重的情形。因此，天津市公安局和平分局根据《治安管理处罚法》（案件审理时称《治安管理处罚条例》）第五十条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款……（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的……”对其作出了罚款200元的处罚决定。这一决定是依法作出，事实清楚，证据确凿，处罚在法律允许的范围内，因此是合法有效的，是具有确定力的行政处理行为，行政机关不能随意改变。所以056号行政处罚决定书合法生效后不能被随意撤销。

2.生效的行政处理决定被撤销的合法前提

（1）如前所述，行政处理行为是具有确定力的，只有在其产生严重且明显的瑕疵时，行政机关才能通过法定的方式撤销。《公安机关内部执法监督工作规定》《公安机关内部执法监督工作规定》是公安部1999年以公安部令第40号发布的。该文件于2000年7月1日《立法法》实施前颁布并实施，其颁布机关又具有规章制定权限，在实践中视同部门规章。（以下简称《规定》）第十三条规定：“在执法监督过程中，发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的，主管部门报经主管领导批准后，直接作出纠正的决定，或者责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正。”这一条款也是行政行为确定力的相对性的体现。下级行政机关作出的行政处理决定可以被上级机关撤销，但前提应当是“案件或者执法活动确有错误、不适当的”才可以撤销，不符合条件的不能任意撤销。在本案中，天津市公安局和平分局仅以上级机关认为对原告焦志刚的处罚较轻为由，便依据第十三条的规定，撤销了056号处罚决定书，以047号代替。但并没有提出足够的理由和证据证明056号处罚决定存在明显且重大的瑕疵，因此不能推翻这一决定的合法合理性，不能改变其确定力，所以，上诉人的行为是违法的。

（2）值得一提的是，二审法院在解释此争议时认为，“《规定》是公安部为保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责，防止和纠正违法和不当的执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益而制定的内部规章，只在公安机关内部发挥作用，不能成为作出治安管理行政处罚决定的法律依据”。法院将《规定》定性为作出行政处理行为的依据，这是不恰当的。法律依据应当是指行政机关作出行政处理行为的实体法依据，往往表述为“依据某某条，作出某某决定”。而从上诉人“接到市公安局纪检组根据《规定》的相关规定提出纠正要求的情况下重新裁决”的表述来看，《规定》只是上级部门提出纠正违法行政决定的依据，是重新裁决的启动前提，而非重新裁决的依据。由此可知，法院对第二点争议的说理，是非常不充分的。

3.复议禁止不利变更

经过行政复议的案件，复议机关撤销原决定并责令重作后，行政机关能否作出对相对人更为不利的行政行为，现行法律法规的确没有提及。然而，行政复议不应导致相对人面临对自己更为不利的行政决定，这不仅符合《行政复议法》的立法精神，也是《行政处罚法》的基本要求。

首先，《行政复议法》第二十八条规定了行政复议规定的四类情况：①维持（适用于复议机关认为合法的行为）；②责令履行（适用于行政不作为）；③撤销、变更或者确认违法，以及撤销的同时责令重作（适用于复议机关认为原具体行政行为实体或者程序违法或者不当的情形）；④撤销决定（适用于被申请人不依法答复或者举证的情形）。《行政复议法》第二十八条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”其中，撤销并责令重作决定只会发生在复议机关认为原具体行政行为违法或者不当的情形下。在这种情况下，如果复议请求仅与申请人个人利益相关，则被申请人事后作出对申请人（相对人）更为不利的决定，事实上只会加重违法的情形，这与《行政复议法》第二十八条的立法精神是直接抵触的。2007年实施的《行政复议法实施条例》第五十一条关于“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定”的规定，就是直接针对这种情形的（本案发生在2005年，其时《行政复议法实施条例》尚未颁布）。

其次，《行政处罚法》第三十二条第二款规定的“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”中的“申辩”，应当不仅仅适用于单个处罚程序中的申辩，而且也适用于经过复议后重新作出处罚决定的程序，即应当将原处罚程序中的申辩与复议后重新作出处罚的程序中的申辩，视为一个完整的处罚程序中的申辩。无论是行政处罚简易程序中的申辩，还是一般程序中的听证，都属于“申辩”，而申请行政复议乃至提起行政诉讼，更是最正式的申辩程序。经过复议（甚至诉讼）后，当原处罚决定被复议机关（或者法院）撤销后，行政机关作出对相对人更为不利的决定，与行政处罚制度的立法精神以及行政救济制度（包括复议和诉讼）设立的初衷（保护相对人权利）更是直接相抵触的。

在本案中，二审法院将焦志刚申请复议的行为认定为一种申辩行为，认为在行政处罚过程中，应始终贯彻允许当事人陈述和申辩的原则，复议机关在没有新的证据的情况下加重了对被上诉人的处罚，违反了《行政处罚法》第三十二条第二款“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定，该加重处罚应当被撤销。在《行政复议法实施条例》尚未颁布时，人民法院通过认定申辩不加重处罚的方式间接地体现了其对复议禁止不利变更原则的肯定。

（三）法律适用

（1）《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”

（2）《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条：“在执法监督过程中，发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的，主管部门报经主管领导批准后，直接作出纠正的决定，或者责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正。”

（3）最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条：“被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。”

（4）《治安管理处罚法》第五十条：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；（三）阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行的；（四）强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的。阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。”

（5）《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”

（四）小结

（1）行政机关作出的具体行政行为，非因法定事由、非经法定程序，不得任意变更。

（2）具体行政行为经过行政复议或者行政诉讼被撤销并责令重作的，行政机关不得作出对相对人更为不利的决定。

九、编者：刘文静、王德龙

十、编写时间：2014年7月

邵仲国诉黄浦区安监局安全生产

行政处罚决定案

一、案例编号（1—04）

二、学科方向：行政法学

三、案例名称：邵仲国诉黄浦区安监局安全生产行政处罚决定案

四、内容简介

2005年8月10日上午，麦克西饼有限公司员工姜继忠在操作粉糠机时，右手被卷入粉糠机内，造成右手尺、桡骨骨折，右手第2、4掌骨粉碎性骨折。上海市黄浦区安全生产监督管理局（以下简称“黄浦区安监局”）认为姜继忠所受伤害应当为重伤，因此，以邵仲国为麦克西饼有限公司负责人为由，对其处以两万元罚款。原告邵仲国不服被告上海市黄浦区安监局对其作出的安全生产行政处罚决定，向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼。法院审理后维持了黄浦区安监局对原告邵仲国所作的第2120050024号行政处罚决定。宣判后，双方当事人在上诉期内均无提出上诉，一审判决发生法律效力。

五、关键词：安全生产事故重伤标准；主要负责人；行政处罚